Boletín de investigación
LGMASC, una interesante alternativa para solucionar controversias fiscales
T. Investigación Fiscal
Alejandro Javier Torres Rivero
Presentación
Recientemente, el viernes 26 de enero de 2024, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) y entró en vigor el 29 de enero la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias (LGMASC), como un instrumento para resolver, de modo general, controversias entre particulares tanto personas físicas como morales en distintas materias como civil, mercantil y familiar.
Al respecto, llama la atención la incorporación del capítulo VIII, que se refiere a la solución de controversias en el ámbito administrativo tanto a nivel federal como estatal. En él, se incluye a las dependencias públicas, órganos y organismos de gobierno, a empresas productivas del Estado y a los órganos constitucionales autónomos.
Sobre este particular, surge la interrogante de si la materia fiscal podría quedar considerada, ya que no se excluye expresamente, como sí ocurre con la materia agraria, por ejemplo, de conformidad con el artículo 128.° de la LGMASC.
Por ello, cobra relevancia llevar a cabo este boletín, que es un análisis respecto de esta importante ley y su posible aplicación, regulación y eficacia para solucionar controversias en la materia fiscal.
1. Introducción
Es importante señalar que los artículos segundo y tercero transitorios de la LGMASC establecen el año siguiente a la fecha en que entró en vigor como plazo para que tanto el Congreso de la Unión como las legislaturas de las entidades federativas expidan varias reglas secundarias o actualizaciones normativas en las que se precisarán muchos aspectos sustanciales que no quedan del todo claros en la ley, para que fomenten su adecuada aplicación. Las citadas disposiciones transitorias establecen que, si dichos órganos legislativos omiten adecuar sus normas a la LGMASC, ésta se aplicará de manera directa.
Estas reglas serán de gran relevancia, ya que la ley que se analiza permitirá la solución de controversias por medio de los siguientes mecanismos alternativos de solución de controversias (MASC), señalándolos de manera enunciativa y no limitativa: negociación, negociación colaborativa, mediación, conciliación y, en ciertas materias, el arbitraje. La materia administrativa excluye expresamente al arbitraje.
En mi opinión, esta nueva ley podría dar pauta a utilizar los MASC para evitar y resolver controversias en materia fiscal, como complemento a los Acuerdos Conclusivos, que se regulan actualmente del artículo 69-C al 69-H en el Código Fiscal de la Federación (CFF), que se tramitan y celebran ante la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (Prodecon) y que han resultado ser un excelente instrumento para que los particulares y las autoridades fiscales alcancen acuerdos sobre el cumplimiento adecuado de la normatividad fiscal y el pago de contribuciones y eviten controversias administrativas y jurisdiccionales al respecto.
En el caso concreto de la LGMASC, se permite que se solicite su aplicación tanto en lo que se conoce como la fase administrativa ante las autoridades competentes como, incluso, ante los órganos jurisdiccionales; esto es los tribunales administrativos o aun ante el Poder Judicial, lo mismo a nivel federal que local.
En relación con los artículos transitorios, debe destacarse que, recientemente, la senadora y ministra en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), Olga Sánchez Cordero, presentó una iniciativa ante el Congreso de la Unión para reformar la LGMASC, en la que propone excluir a los elementos esenciales de la contribución del ámbito de aplicación de dicha ley.
Esta iniciativa ha sido objeto de análisis y recomendaciones por parte de distintos colegios de abogados para resaltar la conveniencia de aclarar que, lo que no puede ser objeto de transacción entre los particulares y las autoridades fiscales, a través de los convenios que se suscriban con sustento en la LGMASC, son los elementos esenciales de la contribución, sin que ello signifique dejar fuera a la materia fiscal del ámbito general de aplicación de dicha ley.
Por el contrario, se busca permitir que la LGMASC resulte aplicable a los conflictos entre los contribuyentes y las autoridades fiscales en los ámbitos federal y local, exclusivamente sobre la interpretación y aplicación de las normas fiscales, con base en los hechos y pruebas que dieron origen a la controversia, a fin de determinar si existió o no contribución al actualizarse el hecho generador del tributo y a cuánto ascendió, en su caso, el crédito fiscal que tiene derecho a cobrar el fisco.
2. Desarrollo
Desde su publicación, la LGMASC establece distintos mecanismos con la finalidad de resolver controversias en distintos ámbitos del Derecho, pero, para efectos de este boletín de investigación, nos enfocaremos exclusivamente al ámbito del Derecho administrativo, regulado en el capítulo VIII de la ley en cita.
Dichas medidas serán aplicables a las llamadas “personas facilitadoras” en el ámbito público o privado y a las llamadas “personas abogadas colaborativas” que se certifiquen para dichos efectos por los poderes judiciales; concretamente, en materia administrativa, por los tribunales administrativos tanto en el ámbito federal como local.
Los MASC podrán aplicarse incluso a los procedimientos jurisdiccionales que se encuentren siendo tramitados ante los tribunales administrativos y aun ante el Poder Judicial de la Federación. Lo anterior se traduce en una magnífica oportunidad para reabrir la posibilidad de alcanzar el entendimiento entre particulares y la autoridad administrativa (fiscal), tomando en cuenta que el transcurso del tiempo, el cambio de autoridades y las circunstancias que dieron origen a la controversia hayan cambiado y permitan resolverla a través de un acuerdo entre las partes.
El artículo 65.° de la LGMASC señala que las autoridades jurisdiccionales deberán informar a las partes el derecho que tienen de acudir al Centro Público de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en cualquier momento, previo al dictado de la resolución que ponga fin al procedimiento. Al respecto, de los artículos 9.° al 29.° de la ley en comento, se regula la conformación del Consejo Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias, el cual será integrado por los titulares de los centros públicos de MASC de la federación y de las entidades federativas.
Con el informe a las partes de su derecho para acudir a dicho centro público, se busca la avenencia de éstas de manera voluntaria, pacífica y benéfica, mediante concesiones recíprocas respecto de una controversia presente o futura.
Debe señalarse que los MASC resultan aplicables tanto a particulares como a dependencias públicas, órganos y organismos de gobierno, incluyendo a las empresas productivas del Estado y a los órganos constitucionales autónomos.
Asimismo, de acuerdo con el artículo 115.° de la ley referida, los MASC son aplicables:
- En sede administrativa […] o ante el Centro Público de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa, antes o durante la tramitación de los procedimientos administrativos, que se encuentren pendientes de [… resolución], y
- Durante la sustanciación de los procedimientos en materia de justicia administrativa, o en ejecución de sentencias.
En el mismo artículo, la LGMASC establece que, en todos los casos, se deben considerar los siguientes aspectos:
- Que la materia del conflicto o controversia sea susceptible de transacción, y
- Que la autoridad administrativa haya autorizado, mediante Dictamen Técnico Jurídico, la viabilidad de la participación del organismo administrativo o del órgano.
[… No] será aplicable el arbitraje en materia de justicia administrativa.
El artículo 115.° del ordenamiento en comento refiere que el dictamen técnico-jurídico es el documento: “Debidamente fundado y motivado que contiene el análisis jurídico, sobre responsabilidades de servidores públicos y de viabilidad presupuestaria que determina la procedencia sobre la participación de un organismo en un [… MASC]”.
En línea con el artículo 116.°, la LGMASC se rige bajo los siguientes principios:
- Confidencialidad
- Eficiencia y eficacia
- Neutralidad
- Publicidad y transparencia
- Justicia abierta
- Voluntariedad
En el ámbito administrativo, las partes podrán solicitar la tramitación de un MASC conforme a las siguientes reglas, en línea con el artículo 127.° de esta ley:
- Fuera de procedimiento contencioso administrativo, a través de las oficialías de partes de las autoridades administrativas competentes o de los centros públicos de MASC.
- Dentro del procedimiento contencioso administrativo, ya sea durante su substanciación o en etapa de ejecución de sentencia, mediante escrito dirigido a la autoridad jurisdiccional que conozca del asunto o ante la oficialía de partes del centro público de MASC.
- Recibida la solicitud, se turnará a la persona facilitadora, quien examinará la controversia y determinará si es susceptible de ser tramitada por intermedio de los MASC.
- Dentro del proceso contencioso administrativo, cuando el magistrado instructor estime que la controversia es susceptible de resolverse o la sentencia de cumplirse mediante la aplicación de un MASC, deberá comunicar mediante acuerdo a las partes.
- Las partes deberán manifestar por escrito, en el término de cinco días, su voluntad de participar en el procedimiento. La falta de respuesta de alguna de las partes se entenderá en sentido negativo.
Antes de continuar, considérese que para ser persona facilitadora se debe:
- Contar con nacionalidad mexicana
- Realizar las capacitaciones requeridas por el tribunal de justicia administrativa
- Aprobar las evaluaciones solicitadas por el tribunal de justicia administrativa
- No haber sido condenado por delitos de los señalados en el artículo 108.° y 109.° del CFF
La LGMASC establece en su artículo 128.° que no se dará tramite a los MASC en los siguientes casos:
- Resoluciones definitivas por las que se impongan sanciones administrativas a los servidores públicos.
- Materia agraria.
- Materias previstas en el artículo 94.° de la Ley de Comercio Exterior, salvo las relativas a los actos de aplicación de las cuotas compensatorias definitivas, o a la modalidad, plazos o facilidades de pago y condonación de multas y accesorios.
- Se afecten los programas o metas de la administración pública centralizada, descentralizada en el ámbito federal y local, así como tratándose de los órganos constitucionales autónomos.
- Se atente contra el orden público.
- Se afecten derechos de terceros.
- En controversias con la administración pública.
Con base en todo lo anterior, es importante explorar la posibilidad de que este nuevo instrumento se utilice como una herramienta para resolver controversias entre los particulares ante las autoridades fiscales federales y estatales, sobre todo tomando en cuenta que es frecuente que, debido al cambio de administración y al paso del tiempo, pueda haber cambios en la política fiscal y en el criterio de interpretación de las disposiciones fiscales por parte de las autoridades fiscales y los particulares.
Sin embargo, dado lo estricto del procedimiento contencioso una vez concluida la fase administrativa, la ley, hasta antes de la ley general que se comenta, no permitía ningún tipo de acuerdo, negociación o transacción para resolver una contingencia que ya se encuentre siendo ventilada ante los tribunales competentes.
Por ello, las partes contendientes debían esperar a que se resolviera la controversia hasta las últimas instancias, quedando obligada la autoridad fiscal, encargada de representar a la Hacienda Pública, a agotar todos los medios de defensa so pena de que, si no lo hace, pueda incurrir en una responsabilidad administrativa. Lo anterior implicaba, en muchos casos, ganar o perder todo, lo que se traduce en un resultado incierto, lento y costoso para las partes.
Así, con esta nueva ley y con los MASC, se podrían discutir nuevamente temas fiscales controvertidos y reanalizar tanto los hechos como la interpretación y aplicación de las normas fiscales.
Tomemos en cuenta que el legislador que aprobó las leyes y la autoridad administrativa que las interpreta y aplica no necesariamente están alineados, mucho menos cuando no son contemporáneos. Por lo tanto, debido al natural transcurso del tiempo y al cambio de funcionarios, las condiciones en las que se interpreta y aplica la ley podrían ser distintas incluso desde un punto de vista de política fiscal.
Por ello, el que no exista una “válvula de escape” para liberar y resolver controversias que se suscitaron en un momento determinado, implica la pérdida de una oportunidad lo mismo para los particulares que para las propias autoridades tanto de resolver como cumplir adecuadamente con la obligación de contribuir a sufragar el gasto público conforme a lo previsto por la ley.
Recordemos que, actualmente, no existe la facultad para que las autoridades administrativas emitan decretos o reglas para condonación o las famosas amnistías fiscales, ya que quedaron prohibidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Por ello, se vuelve relevante disponer de mecanismos legales que permitan, bajo reglas claras, transparentes y previo el cumplimiento de requisitos que garanticen el adecuado ejercicio de los mecanismos legales, que se revisen temas que en su momento no hayan sido resueltos entre las partes y que brinden la posibilidad de concluir la controversia a través de un convenio legal que tenga el carácter de cosa juzgada.
Debe destacarse que la LGMASC establece que los acuerdos o convenios que se celebren entre las partes, cumpliendo las formalidades que determinadas en la ley, tendrán el carácter de cosa juzgada y no podrán ser objeto de juicio de lesividad, lo que brinda seguridad jurídica para las partes.
Actualmente, existen más de 800,000 millones de pesos en controversias fiscales ante los órganos jurisdiccionales y algunas de ellas podrían resolverse por conducto de los MASC.
Recordemos que ha sido una práctica común de algunas autoridades fiscales buscar la regularización de la situación fiscal de los contribuyentes con el pago de lo que ellas estiman que es correcto, pero, si no es aceptado por el contribuyente, emiten una resolución determinante de créditos fiscales por 10 o más veces el valor sugerido para “presionar” la autocorreción del contribuyente. Realizan lo anterior aun conociendo los costos de defensa, la garantía del interés fiscal, lo incierto que será el resultado del litigio y la posible afectación de los estados financieros a través de una reserva que afecte sus resultados.
Así, existen muchísimos litigios que determinaron créditos fiscales sin mucho sustento y que afectaron tanto a las expectativas de cobranza de la autoridad como a la contingencia de los contribuyentes. Justo en estos casos podrían ser efectivos los MASC para revisitar estos temas. De lo contrario, podrían seguir estas prácticas nocivas lo mismo para los particulares que para las expectativas de cobranza o recaudación de las autoridades fiscales, lo que no representa la realidad ni el espíritu del artículo 31.°, fracción IV, de la CPEUM, consistente en que los mexicanos debemos contribuir a sufragar el gasto público de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, no según lo que consideren justo las autoridades fiscales, pues precisamente eso es ante lo que protege el principio de legalidad tributaria.
3. Conclusiones
Una vez expuesto todo lo anterior, es posible concluir lo siguiente:
- La LGMASC establece diversos MASC que resultan aplicables, entre otras materias, a la administrativa tanto a nivel federal como local.
- Dentro de la materia administrativa podemos encontrar a la materia fiscal. Por lo mismo, a reserva de las regulaciones especiales que se expidan, aparentemente los MASC podrían ser un mecanismo útil y conveniente para terminar controversias fiscales entre los particulares contribuyentes y las autoridades fiscales.
- Los tribunales administrativos darán a conocer las reglas de capacitación y funcionamiento de los facilitadores para la solución de controversias a través de los MASC.
- Los MASC resultan aplicables tanto en la fase administrativa de los procedimientos como, incluso, para resolver juicios que ya estén siendo tramitados ante los tribunales.
- En materia fiscal, los MASC podrían ser complementarios a los Acuerdos Conclusivos, que se regulan actualmente por el CFF ante la Prodecon.
- Los particulares o las autoridades pueden solicitar la aplicación de los MASC en cualquier momento. De hecho, tratándose de los procedimientos jurisdiccionales, es obligación del magistrado que los tramita dar a conocer a las partes la posibilidad de suspender el juicio e iniciar un MASC para la solución de la controversia.
- Las resoluciones que se alcancen a través de los acuerdos regulados por la LGMASC tienen el carácter de cosa juzgada y no pueden ser impugnados por conducto del juicio de lesividad, lo que da certeza jurídica a las partes.
- Quedan pendientes las adecuaciones que los órganos legislativos deberán llevar a cabo durante este año a su legislación tanto federal como local.
- Existe una iniciativa de reforma legislativa a la LGMASC para excluir de la aplicación de los MASC a los elementos esenciales de las contribuciones, sin que ello implique, en mi opinión, que no pueda resultar aplicable a la materia fiscal.
- Al no existir amnistías fiscales, los MASC pueden ser una solución legal para liberar las controversias existentes en materia fiscal, con la consecuente recaudación de contribuciones y respetando la obligación prevista por la fracción IV del artículo 31.° constitucional.
4. Referencias
Cámara de Diputados, 2021, Código Fiscal de la Federación, 2024, de Cámara de Diputados: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CFF.pdf
Cámara de Diputados, 2024, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2024, de Cámara de Diputados: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CPEUM.pdf
Secretaría de Gobernación, 2024, Decreto por el que se expide la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias y se reforma y adiciona la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, 2024, de DOF: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5715307&fecha=26/01/2024#gsc.tab=0
