Boletín de investigación
Desincorporación de entidades paraestatales de la Administración Pública Federal
D. Contabilidad y Auditoría Gubernamental
C.P.C. José Juan Lazo Sarmiento
Presentación
En el presente boletín se analiza la desincorporación de entidades paraestatales de la Administración Pública Federal considerando la Normatividad en materia de Contabilidad Gubernamental, los Términos de Referencia para Auditorías de los Estados y la Información Financiera Contable y Presupuestaria para el Ejercicio 2022, emitidos por la Secretaría de la Función Pública, las Normas Internacionales de Auditoría y demás ordenamientos relacionados.
1. Introducción
La Ley Federal de las Entidades Paraestatales es la norma que establece los términos en que deben efectuarse la constitución, organización, funcionamiento, control y extinción de las entidades paraestatales. La relación de las entidades paraestatales en operación es publicada anualmente en el Diario Oficial de la Federación, dentro de los primeros 15 días del mes de agosto.
En este entendido, nos enfocaremos a tratar de explicar el proceso de desincorporación de una entidad paraestatal el cual consiste, según los Términos de Referencia, en reducir la participación del Gobierno en áreas económicas no indispensables ni prioritarias, la cual se efectúa mediante los procesos establecidos en la Ley de Entidades Paraestatales como son la venta, transferencia, fusión de entidades del sector paraestatal, liquidación o extinción, esto con el propósito de liberar recursos económicos para redirigirlos a actividades prioritarias del Estado. La desincorporación tiene como fin primordial aportar elementos para la modernización económica del Estado, ayudando con esto a la liberación de recursos económicos para que con estas decisiones el Gobierno dé una mayor atención a los sectores estratégicos del desarrollo. El propósito principal es que dicha desincorporación sea aplicada a las empresas paraestatales no estratégicas ni prioritarias.
En el caso de entidades consideradas por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) en su artículo 31.°, fracción XXI, como empresas de participación estatal mayoritaria, éstas serán desincorporadas a través de los actos por virtud de los cuales dichas entidades dejen de encontrarse en los supuestos a que se refiere el artículo 46.° de la mencionada ley que establece que la unidad jurídica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) podrá emitir lineamientos específicos para la regulación, operación y conducción del registro, así como para el debido registro de las inscripciones que se tramiten ante el mismo.
Durante su operación y funcionamiento, así como durante su proceso de extinción las entidades paraestatales de la Administración Pública están obligadas a presentar estados financieros y presupuestales dictaminados al cierre de cada ejercicio fiscal, así como informes de avances en el proceso de desincorporación del periodo comprendido desde el inicio del proceso hasta la conclusión del mismo, por lo que en el presente boletín se comentan a manera de resumen las disposiciones legales y normativas en materia de Desincorporación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal.
2. Desarrollo
De conformidad con el artículo 5.° del Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la SHCP, previa opinión o propuesta de la dependencia coordinadora de sector, “someterá a la consideración del Ejecutivo Federal la constitución o desincorporación de entidades paraestatales”.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Propuesta de la Dependencia CoordinadoraEl proceso de desincorporación se inicia formalmente cuando la coordinadora de sector presenta a la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento su propuesta de desincorporación, por considerar que la Entidad Paraestatal no es estratégica ni prioritaria.
Dictamen de la Comisión Intersecretarial de Gasto-FinanciamientoUna vez que se ha analizado la propuesta de desincorporación por parte de la Comisión Gasto-Financiamiento, y tras considerar la situación general que presente la Entidad Paraestatal en el ámbito de su competencia y a los antecedentes de operación, deberá emitir un dictamen mediante el cual se decide la desincorporación más adecuada, en apego a lo establecido por la Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP), considerando para ello las alternativas de: fusión, escisión, liquidación, extinción, transferencia o venta.
Acuerdo para la DesincorporaciónUna vez realizado el análisis se debe tomar la decisión respecto de cuál es la alternativa más viable y la que mejor se apega a los intereses del Gobierno, por lo que, si se presentara el caso de que se tome la decisión respecto de que el destino de una entidad sea su desincorporación, previo acuerdo del Ejecutivo Federal, se notificará a la coordinadora sectorial respectiva y a la SHCP.
Acto seguido y una vez que se cuente con el dictamen y el acuerdo de desincorporación, la Comisión Intersecretarial de Desincorporación será la responsable de coordinar y supervisar el proceso de la Entidades Paraestatal de la Administración Pública Federal sujeta al procedimiento indicado, considerando para ello lo establecido en los términos del Acuerdo suscrito, el cual deberá ser publicado en el Diario Oficial de la Federación, dentro de los plazos establecidos en las disposiciones legales y normativas.
2.1 Definiciones
Auditor: de acuerdo con los Términos de Referencia, es “el profesional en contaduría pública integrado a una firma, titulado y certificado por un colegio o agrupación de profesionales reconocidos por la Secretaría de Educación Pública, que está facultado para emitir un dictamen como resultado del examen de los estados financieros, del ente público en desincorporación auditado”.
Auditoría: se denomina así al proceso que practican las firmas de auditores externos designados con base en las atribuciones que confiere la LOAPF a la Secretaría de la Función Pública (SFP), practicada en las entidades de la Administración Pública Federal que se encuentran en proceso de desincorporación y que están obligadas a cumplir con un proceso de fiscalización de los estados financieros preparados durante el transcurso de la desincorporación, el cual se llevará a cabo considerando para ello las Normas Internacionales de Auditoría (NIA) aplicables en México.
Desincorporación: se denomina así al suceso legal que consiste en reducir la participación del Gobierno en actividades económicas no transcendentales ni prioritarias para el Estado, mediante los procedimientos que establece la LFEP (venta, liquidación, extinción, transferencia o fusión de entidades del sector paraestatal) con la finalidad de liberar recursos para aplicarlo a los objetivos prioritarios, de conformidad con los planes de desarrollo del gobierno en turno.
Ente público: se entenderá como Entidad paraestatal de la Administración Pública Federal que se encuentra en proceso de desincorporación.
Extinción o liquidación: Proceso de desincorporación de un ente público mediante extinción o liquidación a que se sujetan, según los Términos de Referencia, “las entidades cuyas actividades se duplican; las que han alcanzado los propósitos para los cuales fueron creadas; las que no cumplen con sus fines u objetivo social”.
Fusión: corresponde al proceso de desincorporación que se realiza cuando, de acuerdo con el examen efectuado y el dictamen emitido por la Comisión Gasto-financiamiento, se obtiene como resultado que, debido a la relación entre las actividades de dos o más entidades públicas, son susceptibles de unificar sus objetivos y programas con la finalidad de hacer más eficientes sus organizaciones administrativas, simplificar sus métodos de producción, mejorar el empleo de los recursos financieros, técnicos y humanos, y, en general, acrecentar su eficacia y producción. Asimismo, se define como la unión jurídica y material de dos o más entidades desapareciendo una o varias de éstas y subsistiendo o creándose una, la cual absorbe a las demás entidades públicas.
Firma de Auditoría: persona moral conformada por profesionistas independientes (personas físicas) denominadas auditores, la cual, de conformidad con los requisitos establecidos por la SFP, tiene el grado de elegible y, por lo tanto, susceptible de ser invitada para participar en los procedimientos de designación para la práctica de auditorías a los entes públicos en proceso de desincorporación, entre otras.
Escisión: es el proceso de desincorporación mediante el cual un ente público, en el caso que nos ocupa, una entidad paraestatal denominada escindente, se desprende o trasfiere total o parcialmente sus activos, pasivos y patrimonio, los cuales pueden tener el destino final de formar una nueva entidad que en este proceso de escisión se denomina “escindida”, que será diferente a la primera u original.
Disolución y Liquidación: se da este nombre al proceso de desincorporación mediante el cual un ente público por decisión de la Comisión Intersecretarial Gasto-Financiamiento se dictamina como que ha perdido su capacidad legal y financiera para el cumplimiento del objeto social para el cual fue creado dicho organismo, entrando en un proceso mediante el cual subsiste para atender las obligaciones establecidas por la entidad con terceros (empleados, proveedores, acreedores, etc.), obligaciones que deben ser atendidas considerando la figura legal mediante la cual fue creada y tomando en cuenta la responsabilidad a la que están jurídicamente obligados los socios y por éstos entre sí.
Extinción: se denomina así al proceso de desincorporación mediante el cual, después de un análisis y emisión del dictamen correspondiente, la Comisión Intersecretarial, previa opinión y autorización del ejecutivo federal, decreta que un ente público (en el caso que nos ocupa una entidad paraestatal) concluye sus operaciones (derechos y obligaciones) por haber dado cumplimiento al objeto social para el cual fue constituida originalmente.
Transferencia: es el proceso de desincorporación a través del cual el Gobierno Federal entrega al gobierno de un estado los derechos y obligaciones de una entidad; asimismo, este proceso de desincorporación, como indican los Términos de Referencia, “tiene como propósito fundamental contribuir al fortalecimiento de una política de descentralización, del federalismo, de la autonomía del municipio y de la promoción del desarrollo regional donde las entidades realizan sus actividades.
Venta: es el proceso de desincorporación mediante el cual el Gobierno Federal enajena a los sectores social y/o privado, los títulos representativos del capital social de alguno de sus entes económicos.
Normas de auditoría: se denomina así a los conjuntos de cualidades, procedimientos y reglas considerados directrices ya que son indispensables y obligatorios para los auditores durante el proceso de la auditoría, respecto de la personalidad de profesional independiente, del trabajo que realizan y de los informes que emiten como parte del trabajo que desempeñan e incluyen los requisitos mínimos de calidad. Estas Normas comprenden las NIA emitidas por el Consejo de Normas Internacionales de Auditoría y Aseguramiento (International Auditing and Assurance Standards Board) de la Federación Internacional de Contadores (International Federation of Accountants) y las Normas Internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI), emitidas por la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).
2.2 Aspectos importantes en la Desincorporación de entidades paraestatales mediante la Extinción.
Como se indicó con anterioridad, la extinción se define como el proceso de desincorporación mediante el cual, después de un análisis y emisión del dictamen correspondiente, la Comisión Intersecretarial, previa opinión y autorización del Ejecutivo Federal, decreta que un ente público (en el caso que nos ocupa una entidad paraestatal) concluye sus operaciones (derechos y obligaciones) por haber dado cumplimiento al objeto social para el cual fue constituida originalmente.
CAUSAS DE EXTINCIÓN DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, DE CONFORMIDAD CON LA LFEP:- Por resolución del Ejecutivo Federal;
- Por expiración del término fijado en el Estatuto Orgánico;
- Cuando exista una propuesta de la dependencia coordinadora y también derivado del análisis realizado por la Comisión Gasto-Financiamiento, mediante el cual de dictamine que ésta dejó de cumplir los fines u objeto para el cual fue creada, o su funcionamiento no resulte ya conveniente desde el punto de vista económico o del interés público.
Contar con el acuerdo de extinción firmado por el Ejecutivo Federal;
- El acto iniciará mediante la celebración de una Asamblea Extraordinaria;
- Levantar acta de extinción;
- En el caso de organismos descentralizados, liquidarse previamente;
- Inscribir la extinción en el Registro Público de Organismos Descentralizados.
De conformidad con el artículo 9.° de la LFEP, tratándose de un fideicomiso público que reúna las características de Entidad Paraestatal, la SHCP solicitará, al Comité Técnico del fideicomiso de que se trate, que emita los lineamientos mediante los cuales se realizará el proceso de desincorporación por extinción de la personalidad jurídica del fideicomiso público.
La extinción se establecerá mediante la firma del convenio de extinción correspondiente, el cual, como se mencionó en el párrafo anterior, será elaborado por la institución fiduciaria y sometido a la consideración del fideicomitente.
Si derivado del análisis y acuerdo de extinción el Comité Técnico no hubiere sesionado el año anterior a la fecha de autorización de dicha extinción, la Coordinadora Sectorial, tomando en consideración las propuestas que formule la fiduciaria, someterá al consentimiento de la SHCP, como fideicomitente único de la Administración Pública Centralizada, las acciones que se deberán tomar en consideración respecto a la extinción del fideicomiso.
El liquidador tendrá la obligación de notificar a la Coordinadora Sectorial y a la Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública de la SHCP y de realizar todos los actos que sean necesarios a fin de proporcionar toda la información legal y administrativa indispensable para el registro de la cancelación de la inversión en la entidad que se extingue.
Dentro de las obligaciones de la Coordinadora Sectorial se encuentra la de informar a la SHCP, en un plazo que no sea mayor de 30 días naturales, respecto de la conclusión del proceso de desincorporación del fideicomiso público u organismo descentralizado, con la finalidad de actualizar la relación de entidades que anualmente publica en el mes de agosto.
PROCEDIMIENTO CONTABLEPara llevar a cabo la extinción de un organismo descentralizado, la SHCP o la Coordinadora Sectorial, según lo determine la Ley o Decreto respectivo, señalarán las bases para llevar a cabo el proceso de liquidación y extinción de la personalidad jurídica. Asimismo, como señala el artículo 7.° del Reglamento de la LFEP, designará a un liquidador que tendrá las siguientes funciones:
- Levantar inventario de los bienes del organismo;
- Someter a dictamen del auditor designado por la SFP, los estados financieros inicial y final de la liquidación;
- Informar mensualmente a las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, de la Función Pública y a la Coordinadora Sectorial, sobre el avance y estado que guarda el proceso de desincorporación;
- Llevar control de todas las operaciones realizadas y actos enfocados a dicho procesos así como levantar el acta de entrega-recepción de los bienes y recursos del organismo que se extingue y,
- Todas aquellas funciones inherentes a su papel de liquidador.
Las entidades que se encuentren en este proceso de desincorporación deben presentar su información para efectos de integración de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal únicamente con cifras hasta el momento en que operen normalmente (un día antes de la entrada en funciones el liquidador de la entidad). Deberán presentar esta información de acuerdo con los formatos e instructivos que estén vigentes para el reporte de la cuenta pública con la finalidad de cumplir en forma oportuna con el proceso de desincorporación por liquidación.
Normas y lineamientos específicos cuando se someten al dictamen del auditor designado por la SFP, los estados financieros inicial y final de una extinción por liquidación.De conformidad con el artículo 8.° del Reglamento de la LFEP:
El proceso de disolución y liquidación de una empresa de participación estatal mayoritaria se sujetará a las disposiciones establecidas en los estatutos de la empresa y la legislación correspondiente y además a las reglas siguientes:- El liquidador designado informará mensualmente a las Secretarías de Hacienda y Crédito Público de Programación y Presupuesto [… y a la Secretaría de la Función Pública], así como a la Coordinadora Sectorial sobre el avance y el estado que guarde el proceso.
- El liquidador someterá al dictamen del auditor designado por la Secretaría de la [Función Pública], los estados financieros inicial y final de liquidación, y, cuando proceda, los anuales intermedios, y
- La dependencia coordinadora del sector al que corresponda [la] empresa, intervendrá en el proceso en los términos del artículo 39 de la Ley.
Como indica el artículo 9.° del Reglamento de la LFEP, “una vez ordenada la extinción de un fideicomiso público que conforme a la Ley reúna las características de entidad paraestatal […] el Comité Técnico del fideicomiso de que se trate, emitirá los lineamientos conforme a los cuales se llevará a cabo el proceso de extinción”.
Cuando en el proceso de extinción existan adeudos en que sea notoria la imposibilidad práctica de su cobro, el Comité Técnico del fideicomiso, autorizará y dará a conocer los criterios mediante los cuales se realizará la cancelación e informará de forma detallada al fideicomitente sobre los importes y deudores a los que se aplicaron dichos criterios.
Como continúa el artículo 9.°, en el supuesto de que el Comité Técnico:
…no hubiere sesionado durante el año anterior a la fecha en que se autorice la extinción del fideicomiso, la coordinadora sectorial, con base en las propuestas que formule la fiduciaria someterá a la aprobación de la Secretaría de Programación y Presupuesto como fideicomitente único de la Administración Pública descentralizada, las acciones que se deban adoptar con respecto a la extinción del fideicomiso.En este orden de ideas, los Términos de Referencia emitidos por la SFP establecen que las auditorías practicadas a los entes públicos en proceso de desincorporación tienen como principal objetivo analizar las operaciones de los entes públicos que se encuentran en este proceso, con la finalidad de verificar por una firma de auditores o profesional independiente si los estados financieros preparados bajo la responsabilidad del liquidador o responsable del proceso de desincorporación en las diferentes etapas de proceso han sido preparados, en todos los aspectos importantes, de conformidad con el marco de información financiera aplicable a las entidades del sector público y en apego a lo establecido en las bases publicadas para llevar a cabo el proceso. Asimismo, con base en los resultados del examen practicado a dichos estados e información conforme a las NIA, el objetivo es conocer si cumple con sus obligaciones fiscales federales y estatales, y si en el desarrollo de sus actividades se han considerado las disposiciones normativas aplicables en materia de control interno institucional y las aplicables en los diferentes procesos de la desincorporación.
Plan de AuditoríaLa firma de auditoría designada por la SFP tendrá la obligación de planificar la auditoría con base en las NIA, determinando el alcance, naturaleza, el momento de realización, así como la dirección de ésta y de cumplir con las normas de gestión de calidad aplicables al proceso de auditoría.
De acuerdo con los Términos de Referencia, el plan de auditoría comprende y debe incluir:
- La naturaleza de la auditoría, la oportunidad de realización de los procedimientos y el alcance de los mismos que debieron haber sido planeados y proyectados de acuerdo con la valoración del riesgo determinada por el auditor de conformidad con lo establecido en la NIA 315 “Identificación y valoración de los riesgos de incorrección material mediante el conocimiento de la entidad y de su entorno”, así como las afirmaciones y/o aseveraciones de acuerdo con la NIA 330 “Respuestas del auditor a los riesgos valorados”.
- Los procedimientos de auditoría enfocados a verificar cada una de las afirmaciones y/o aseveraciones realizadas por los responsables del proceso de desincorporación que el auditor ejecutará durante su revisión.
- Los procedimientos establecidos en las NIA 230, 240, 250, 315 y 330, para identificar y documentar posibles riesgos de incorrección material debido a:
- Fraude o error, e
- Incumplimientos de las disposiciones normativas y/o estatutarias.
- E incumplimiento a los lineamientos publicados para llevar a cabo el proceso de desincorporación
Cuando el auditor, como resultado del análisis a los estados financieros preparados en el proceso de desincorporación, determine que puede existir incorrección material debida a un fraude o error, deberá informarlo de forma oportuna a la Dirección General de Fiscalización del Patrimonio Público Federal (DGFPPF) y al Órgano Interno de Control (OIC) de acuerdo con lo que se establece en los Términos de Referencia en el apartado de reporte de hallazgos.
Los Informes específicos por tipo de desincorporación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal se relacionan en seguida, de acuerdo con los Términos de Referencia:
Desincorporación por conducto de la enajenación de la participación accionaria mayoritaria del Gobierno Federal en los entes públicos (auditoría de venta):- Reporte sobre datos básicos de la venta.
- Informe de valuación del ente público e información financiera complementaria de la venta.
- Informe de avance del proceso de extinción, disolución o liquidación.
- Informe final del proceso de extinción, disolución o liquidación.
- Informe final de la transferencia.
- Informe final de fusión.
Con la finalidad de homologar que todos los dictámenes, informes y documentos emitidos por el auditor se entreguen en los plazos y fechas establecidas en el apartado Condiciones de entrega de los dictámenes, informes y documentos, éstos se especifican en los Términos de Referencia, así como el número de ejemplares que deben entregarse a cada una de las autoridades competentes. Existe como requisito que los entes públicos en proceso de desincorporación deberán formalizar la entrega, de toda información y documentación mediante firmas autógrafas de los servidores públicos responsables del proceso.
Informe Inicial Sobre el Proceso de Desincorporación (Extinción, Disolución o Liquidación)
De acuerdo con los Términos de Referencia, la firma auditora tiene la obligación de presentar un informe inicial que incluirá:
- Una síntesis de los lineamientos generales y específicos a que se sujetará el ente público en proceso de desincorporación establecidos por la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación (CIGPFD) y la SHCP o por la Coordinadora Sectorial, en el que se detallen los acuerdos, decretos o resolución de la CIGPFD, así como las acciones que se han realizado para dar cumplimiento con el decreto o acuerdo del ejecutivo de desincorporación que se haya publicado en el Diario Oficial de la Federación o aprobado por la CIGPFD.
- Por otra parte, también se incluirá en este informe el reporte de seguimiento en la atención de las salvedades y hallazgos que el ente público en proceso de desincorporación tenga pendientes de solvatación a la fecha de inicio del proceso de desincorporación. De igual forma, se informará respecto de la problemática que se presente en cuanto a oportunidad y calidad de la información contenida en los estados financieros. Asimismo, el auditor presentará recomendaciones y sugerencias para la corrección de los hallazgos reportados e informará la fecha compromiso en que el responsable del proceso de desincorporación entregará los estados financieros sujetos a examen de auditoría.
De conformidad con los Términos de Referencia, la firma auditora emitirá un informe de auditoría independiente, respecto de los estados e información financiera contables elaborados por los entes públicos en apego a lineamientos generales y específicos a que se sujetará el proceso de desincorporación emitidos por la CIGPFD y la SHCP o por la Coordinadora Sectorial y en su caso publicados en el Diario Oficial de la Federación.
En el supuesto de que la firma de auditoría emita una opinión modificada o adversa, deberá explicar de forma detallada en los párrafos que la fundamentan y en su caso hacer referencia en las notas a los estados financieros en los que se detalla la información, así como la normatividad contable incumplida. También es obligación de la Firma de Auditoría presentar los párrafos de la opinión modificada en los formatos del reporte de hallazgos.
Para la preparación de los estados financieros, los responsables del proceso de desincorporación deberán llevar contabilidad desde el día en que el ordenamiento de desincorporación se haya publicado en el Diario Oficial de la Federación y hasta el día en que se considere como cierre de dichos estados, por lo que durante todo este proceso los resultados o actividades de la desincorporación se presentarán bajo la base de acumulativos.
Los estados financieros intermedios correspondientes al proceso de desincorporación deberán ser preparados por los responsables del proceso en forma comparativa contra las últimas cifras dictaminadas.
Las notas a los estados financieros del ente público en proceso de desincorporación deben considerar:
- Tratándose de desincorporación por venta, fusión o transferencia, notas explicativas específicas en las que se revelen de forma detallada y pormenorizada los aspectos más importante o materiales del proceso de venta, fusión y transferencia.
- En los casos de desincorporación por extinción, disolución o liquidación, las notas explicativas preparadas por los responsables del proceso de desincorporación deberán incluir toda la información necesaria detallada y pormenorizada, atendiendo a la materialidad para cumplir con los requisitos de presentación y revelación suficiente y específicamente en la nota No. 1 tanto los antecedentes de creación del ente público como los relacionados con el proceso de desincorporación; respecto de la nota No. 2 se explicará de forma detallada y pormenorizada, atendiendo a la materialidad, las bases sobre la preparación de los estados financieros, así como todos aquellos aspectos relevantes del proceso de desincorporación que tengan efectos sobre el contenido de la información financiera.
La firma auditora deberá revelar en su dictamen la circunstancia de que el ente público deja de ser un negocio en marcha, y que, como consecuencia, la información contable y financiera no obligatoriamente se debe presentar de acuerdo con la normatividad gubernamental, considerando que actualmente no existen normas específicas sobre el registro contable de las entidades en proceso de desincorporación, por lo que, para la preparación y presentación de información contable y financiera de un ente público en proceso de desincorporación, los responsables del proceso utilizan las bases de contabilización aplicables a la situación particular requerida.
Informe en cumplimiento al artículo 146.° C del Código Fiscal de la Federación (CFF)Existe la obligación de conformidad con los Términos de Referencia de que la firma de auditoría entregará un informe en el que se manifieste que el ente público no sea titular de activo alguno con el que sea posible ejecutar el cobro total o parcial de los créditos, en términos de lo dispuesto por el artículo 146.°-C del CFF, en el que no entraremos a detalle ya que este boletín únicamente está enfocado al dictamen financiero por Desincorporación de entes públicos.
Aspectos generales y específicos de la auditoríaComo se ha venido explicando en los párrafos de este boletín, los organismos descentralizados y las entidades de participación estatal mayoritaria, así como los fideicomisos públicos deben realizar la desincorporación por disolución y liquidación y existe la obligación de que dicho proceso sea auditado por una firma de auditoría designada por la SFP. Al respecto de estas designaciones, según los Términos de Referencia, se podrán presentar los siguientes casos:
- Que la designación a la firma de auditoría para que ésta lleve a cabo su trabajo de la auditoría se realice al momento en que se dé inicio con el proceso de desincorporación, o se tenga la certeza jurídica del inicio del proceso de desincorporación, y exista ya antecedente respecto de que recientemente se realizó la dictaminación de los estados financieros.
- Que en el ejercicio en que se está realizando la auditoría a los estados financieros del ente público se autorice el inicio del proceso de desincorporación previo análisis de la cabeza de sector. En este supuesto, la firma de auditores independiente enviará a la DGFPPF la información correspondiente a: el nombre del responsable del proceso de desincorporación o el nombre del liquidador, su dirección, y teléfono, fecha en que se le otorgó el nombramiento, así como el documento legal que lo acredite y el programa de actividades calendarizado que admita prever la fecha de conclusión del proceso de desincorporación.
- Que en el caso de que el proceso de desincorporación se prolongue y se tenga la necesidad de contar con información derivada del proceso de desincorporación dictaminada a fechas intermedias, se acordará, según sea el caso, de acuerdo con las necesidades de aquellos interesados en conocer el avance del proceso, la fecha en la que se ejecutará la auditoría con la finalidad de presentar los informes respectivos en tiempo y forma requeridos.
Este reporte se presentará única y exclusivamente cuando el proceso de la desincorporación aún no haya terminado, en cuyo caso el dictamen se presentará al cierre del periodo contable correspondiente, que normalmente se consideran periodos de doce meses abarcando del 14 de enero al 31 de diciembre de cada año en que se esté realizando el proceso de desincorporación, (de manera independiente sin importar de que se requiera o no un informe intermedio de auditoría). Este informe, de conformidad con los Términos de Referencia emitidos por la SFP, incluirá la información que se relaciona en seguida:
- Fecha y medio en que se inició el proceso;
- Evaluación de la operación y resultados obtenidos en: los avances de la desincorporación, la realización de activos, y la liquidación de pasivos;
- Aplicación de los recursos fiscales líquidos asignados al proceso;
- Fecha señalada para concluirlo y las causas por las que no se haya terminado;
- Fecha probable de publicación del balance final del proceso, y
- Plazo estimado para la conclusión total de la desincorporación.
De acuerdo con los Términos de Referencia, este apartado consiste en:
Información relativa a las principales acciones que emprendió el liquidador para concluir la desincorporación, conforme a los lineamientos generales y específicos a que se sujetó el proceso, establecidos por la CIGPFD, la SHCP o por la Coordinadora Sectorial.Se presentará con el contenido siguiente: Costo total estimado y real de la desincorporación, así como explicación de sus efectos en los siguientes conceptos:
- Por liquidación del personal (confianza, sindicalizado, eventuales);
- Por efectos fiscales (I.S.R., I.V.A. y otros adeudos);
- Por inmuebles (gastos por traslación de dominio, regularizaciones, indemnizaciones, etc.);
- Asunción de pasivos (bancarios, externos, avales, otros); y
- Otros costos que el auditor juzgue conveniente informar, tales como planes de pensiones preestablecidos.
Por último, se incluye, con algunas adecuaciones, un ejemplo de las Bases para llevar a cabo un proceso de desincorporación por liquidación:
Las presentes Bases tienen por objeto establecer la forma y términos en que se deberá continuar con el proceso de desincorporación, mediante extinción y liquidación, de un organismo público que puede ser descentralizado.
La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en su calidad de coordinadora de sector, es la responsable del proceso de desincorporación del Organismo.
El responsable de realizar el proceso de desincorporación, designado por la Secretaría de Turismo como Liquidador del Organismo, cuenta con experiencia y las facultades para actos de administración, de dominio y pleitos y cobranzas, y, como refieren las BASES para llevar a cabo la liquidación de Ferrocarriles Nacionales de México:
…para suscribir u otorgar títulos de crédito, incluyendo aquéllas que, en cualquier materia, requieran poder o cláusula especial en términos de las disposiciones aplicables así como delegar su representación mediante poderes generales o especiales.Además de las funciones establecidas en el artículo 2o. del Decreto, así como en el artículo 7o. del Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, el Liquidador deberá:
- Preparar y dar a conocer, con base en las disposiciones aplicables, y someter a la aprobación de la coordinadora del sector, el Plan de Liquidación del Ente Público. En dicho documento se establecerán e identificarán los objetivos y acciones a realizar durante el proceso de desincorporación. Una vez aprobado, dicha coordinadora lo someterá a la consideración de la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación, para los efectos procedentes. El Plan de Liquidación puede ser modificado y reemplazado considerando para ello las necesidades propias de la liquidación o las circunstancias que se vayan presentando durante el proceso de desincorporación. Todas las modificaciones y actualizaciones que se realicen al plan original deberán ser enviadas a la coordinadora del sector para su aprobación y envío a la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación, para los efectos legales y normativos propios de dicha comisión;
- Realizar y promover todas las acciones que sean necesarias con la finalidad de dar cumplimiento al Plan de Liquidación;
- Emitir y aplicar las políticas internas para la operación, control y conducción de los procesos sustantivos de la liquidación; concluir las operaciones del organismo que llegaran a encontrarse pendientes; cumplir las obligaciones a cargo del organismo, para lo que podrá disponer de su patrimonio; celebrar convenios con los particulares, organizaciones sociales, autoridades federales, locales o municipales que tiendan hacia la extinción de obligaciones entre éstos y el organismo; utilizar y disponer para los fines financieros del organismo;
- Los recursos propios del proceso de liquidación, los recursos materiales y dar cumplimiento a los asuntos pendientes según lo establecido en los diversos títulos de concesión del servicio público de transporte, relacionados, entre otros, con la protección del entorno, con base en las auditorías ambientales y los programas de restauración ambiental, incluyendo lo relativo a aguas nacionales y descargas residuales;
- Atender las observaciones y recomendaciones realizadas y presentadas por los diferentes entes fiscalizadores que tengan la obligación de efectuar trabajos de auditoría al proceso de liquidación; las instancias fiscalizadoras y establecer y ejecutar los programas para la atención de juicios en los que el organismo sea parte, así como realizar las negociaciones necesarias para la celebración de convenios para la terminación, entre otros, de juicios laborales en cualquiera de sus etapas procesales, conforme a las estrategias autorizadas; proponer y tramitar, por medio de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes los requerimientos de recursos necesarios para cubrir pasivos del organismo;
- Solicitar la inscripción en el Registro Público de Organismos Descentralizados, de los actos, documentos, e información que conforme a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento deban inscribirse. Será necesario que estas solicitudes contengan la información, requisitos y demás datos que establezca la SHCP;
- Publicar los estados financieros finales del organismo en el DOF por tres veces consecutivas en intervalos de 10 días cada una y las demás inherentes a sus funciones y que colaboren en lograr la liquidación del organismo.
- La SFP realizará las funciones que conforme al ámbito de sus atribuciones le correspondan en el proceso de liquidación y extinción del organismo en términos de las disposiciones aplicables vigentes a la fecha en que se está realizando el proceso de desincorporación.
- La Secretaría a la que pertenezca el ente público en proceso de desincorporación, en su carácter de coordinadora de sector, en coordinación con el liquidador, promoverá todas las acciones necesarias ante la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación, para:
- Definir las políticas, criterios, estrategias y modalidades que orientarán el proceso de liquidación, así como supervisar su correcta aplicación. Establecer las reglas que habrán de regir en cada fase del proceso de liquidación, así como supervisarlas, y obtener las recomendaciones necesarias para el financiamiento del proceso de liquidación.
- El liquidador informará mensualmente a la SHCP y a la SFP, por conducto del Comisario Público respectivo, en cumplimiento a lo establecido en el artículo 30.°, fracción VIII del Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, el avance y estado que guarde el proceso de desincorporación.
- Los informes mensuales que se han señalado en el párrafo anterior serán la base para la integración de los informes periódicos que tenga obligación de presentar el ente público en proceso de desincorporación ante las instancias fiscalizadoras o que deban vigilar el avance de dicho proceso.
- De igual forma, deberá informar semestralmente al H. Congreso de la Unión, por conducto de la Secretaría a la que pertenezca el ente público en proceso de desincorporación, en su carácter de coordinadora del sector, sobre el avance y estado que guarde el proceso de desincorporación.
- Concluido el proceso de desincorporación, el liquidador tiene la obligación de: comunicar la terminación a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con el propósito de que solicite a la Unidad de Política y Control Presupuestario de la Subsecretaría de Egresos de la SHCP la baja de la clave programática, proporcionando para tales efectos los documentos comprobatorios correspondientes, y
- Presentar presupuestaria, remitiendo ante la SHCP el aviso de cancelación del Registro Federal de Contribuyentes, juntamente con la declaración final de la liquidación total del activo del organismo. Por su parte, como indican las BASES aquí remitidas, “la Secretaría de Comunicaciones y Transportes informará a la Procuraduría Fiscal de la Federación la conclusión del proceso de desincorporación, para efectos de la integración de la relación a que se refieren los artículos 12 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y 3o. de su Reglamento”.
A su vez, como señalan las BASES:
En caso de que se presente una situación o circunstancia no prevista en las presentes Bases, la cual impacte el desarrollo del proceso de desincorporación, el Liquidador deberá informarlo a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en su carácter de coordinadora del sector y responsable del proceso, para que a su vez ésta informe a la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación, a efecto de que, en el ámbito de sus respectivas competencias, adopten las medidas conducentes.3. Conclusiones
Como se ha explicado en el desarrollo de este boletín, el proceso de desincorporación de entidades públicas se da como resultado de un análisis realizado inicialmente por la cabeza de sector en el momento en que se identifica que el ente público ha dejado de cumplir con el objetivo para el cual fue creado o cuando sus actividades ya no resultan prioritarias para el desarrollo del país; cuando ha logrado el propósito para el cual fue creada o en su caso cuando dos o más entidades realizan actividades afines y mediante la combinación de las mismas se puede eficientar su objetivo, lo que representaría ahorros para la operación del Estado, entre otros aspectos. En algunos casos, las que no cumplen con sus fines u objetivo social, o cuyo financiamiento no es conveniente, de conformidad con las necesidades de la economía nacional o del interés público y social, o finalmente considerando de forma especial los organismos que afrontan una situación económica difícil en la que mediante análisis y dictamen se determina que no es viable mantener su operación.
En tal sentido, para llevar a cabo la extinción de un organismo descentralizado, la SHCP o la Coordinadora Sectorial, según lo determine la Ley o Decreto respectivo, señalará las bases para llevar a cabo el proceso de liquidación y extinción de la personalidad jurídica. Asimismo, designará a un liquidador que tendrá las siguientes funciones: levantar inventario de los bienes del organismo; someter al dictamen del auditor designado por la SFP los estados financieros iniciales y finales de la liquidación; informar mensualmente a las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, de la Función Pública y a la Coordinadora Sectorial sobre el avance y estado que guarda el proceso; levantar acta de entrega-recepción de los bienes y recursos del organismo que se extingue y las demás inherentes a su función.
Finalmente es de gran importancia no perder de vista que el proceso de desincorporación debe ser fiscalizado por diferentes entes que tienen la obligación de vigilar el patrimonio del Estado, así como el ejercicio de los recursos públicos. En este ámbito, la Secretaría de la Función Pública cuenta con las facultades para que a través de los Órganos Internos de Control o mediante la designación de firmas de auditoría independientes se realicen las auditorías al ejercicio de los recursos aplicados en el proceso, con la finalidad de vigilar que dicho proceso de desincorporación se realice en apego a las bases aprobadas y publicadas para llevar a cabo el mismo y que los recursos públicos son ejercidos con eficacia, eficiencia y efectividad cuidando en todo momento las medidas de austeridad aplicables. En tal sentido se encuentra normada la actuación del auditor, así como de los reportes e informes que debe emitir en el ejercicio de la encomienda realizada mediante la designación como firma de auditoría encargada de auditar el proceso mencionado en este boletín y que deberá efectuarse en estricto apego a los Términos de Referencia aplicables a entidades en proceso de desincorporación.
4. Referencias
Cámara de Diputados, 2010, Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, 2022, de Cámara de Diputados: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LFEP.pdf
Cámara de Diputados, 2021, Código Fiscal de la Federación, 2022, de Cámara de Diputados: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CFF.pdf
Cámara de Diputados, 2022, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 2022, de Cámara de Diputados: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LOAPF.pdf
Diario Oficial de la Federación, 2012, BASES para llevar a cabo la liquidación de Ferrocarriles Nacionales de México, 2022, de Diario Oficial de la Federación: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5271908&fecha=10/10/2012#gsc.tab=0
Secretaría de la Función Pública, 2020, TÉRMINOS DE REFERENCIA PARA AUDITORÍAS A ENTES PÚBLICOS EN DESINCORPORACIÓN, 2022, de Gobierno de México: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/598047/terminos-de-referencia-desincorporacion-2020.pdf
Senado de la República, 2012, Ley Federal de las Entidades Paraestatales, 2022, de Senado de la República: https://www.senado.gob.mx/comisiones/desarrollo_social/docs/marco/Ley_FEP.pdf
